نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۳/۱۰۳۹ مورخ ۱۴۰۴/۰۴/۰۸

نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۳/۱۰۳۹ مورخ ۱۴۰۴/۰۴/۰۸
موضوع : مسئولیت لایروبی، تنظیف و دیوارچینی رودخانه‌های داخل شهر و روستا

تاریخ نظریه : ۱۴۰۴/۰۴/۰۸
شماره نظریه: ۷/۱۴۰۳/۱۰۳۹
شماره پرونده : ۱۴۰۳-۶۶-۱۰۳۹ع

استعلام :
مسؤولیت لایروبی، تنظیف و دیوارچینی رودخانه‌های داخل شهر و روستا بر عهده کدام نهاد است؟

نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه :
از بند ۲ (اصلاحی ۱۳۴۲) ماده ۵۵ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی در بیان وظیفه شهرداری؛ از جمله در تنظیف، نگهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آبها و فاضلاب و همچنین بند ۱۴ این ماده (اصلاحی ۱۳۴۵) در بیان وظایف شهرداری؛ از جمله از حیث اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و ماده ۳۷ قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ با اصلاحات و الحاقات بعدی در خصوص تکلیف شهرداری به رفع خطر از انهار و جوی‌ها به طریق مقتضی و اخذ هزینه‌های آن از مالکین ممتنع و همچنین از
در همین راستا نیز ستاد بحران کشور برخلاف قوانین ذکر شده طی جدول های شماره 1234019-1234015-1234016 جلسه مورخ 24/9/1400 شورای عالی بحران کشور مطالعه و اجرای طرح های ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی رودخانه ها در داخل محدوده شهرها را از وظایف شهرداری ها دانسته که با مقررات و مستندات بالا و استفتاء مقام معظم رهبری مغایرت دارد علیهذا با توجه به قوانین مذکور تقاضای ابطال بندهای مورد اشاره مصوبه مورخ 24/9/1400 شورای عالی بحران کشور مورد استدعاست."

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

" کد: 01234015

اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرح های ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها در محدود های جمعیتی روستایی

دستگاه مسئول: وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور)

دستگاه همکار: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری وزارت کشور)

دستگاه پشتیبان: سازمان مدیریت بحران کشور، سازمان برنامه و بودجه

خروجی مورد انتظار: ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها (300 کیلومتر)

بازه زمانی: میان مدت

شاخص: درصد اجرای طرح های ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها در محدوده های جمعیتی روستایی

کد: 01234016

اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرح های ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها در محدوده های جمعیتی شهری

دستگاه مسئول: وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور)

دستگاه همکار: وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری وزارت کشور)

دستگاه پشتیبان: سازمان مدیریت بحران کشور، سازمان برنامه و بودجه

خروجی مورد انتظار: ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها (300 کیلومتر)

بازه زمانی: میان مدت

شاخص: درصد اجرای طرح های ساماندهی و ایمن سازی رودخانه ها در محدوده های جمعیتی شهری

کد: 01234019

اقدامات اولویت دار: مطالعه و اجرای طرح های لایروبی رودخانه ها و مسیل های دارای اولویت در داخل شهرها

دستگاه مسئول: وزارت کشور (شهرداری ها)

دستگاه همکار: وزارت نیرو

دستگاه پشتیبان: سازمان برنامه و بودجه، سازمان مدیریت بحران کشور

خروجی مورد انتظار: لایروبی و بازگشایی رودخانه ها و مسیل ها برای عبور ایمن سیلاب های 25 ساله (سالانه 1200 کیلومتر)

بازه زمانی: بلند مدت

شاخص: نسبت طول رودخانه ها و مسیل های لایروبی شده به طول کل رودخانه ها"

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی وزارت کشور به موجب نامه شماره 18202 مورخ 6/2/1402، لایحه دفاعیه رئیس سازمان مدیریت بحران کشور به شماره 17547 مورخ 5/2/1402 را ارسال کرده است. مشروح دفاعیات به قرار زیر است:

" با عنایت به اینکه برنامه سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملی آمادگی و پاسخ و برنامه ملی بازسازی و بازتوانی در اولین جلسه شورای عالی مدیریت بحران با حضور رئیس جمهور به تصویب رسیده و به کلیه دستگاه های اجرایی موضوع ماده 2 قانون مدیریت بحران کشور ابلاغ گردیده است. موضوعات مطروحه و تکالیف ابلاغی آن از جانب سازمان مدیریت بحران کشور به عنوان دستگاه هماهنگ کننده با نگاه ملی و نه با نگاه بخشی و دستگاهی به منظور استفاده از تمام ظرفیت های موجود جهت خدمت رسانی و کاهش مشکلات و آلام مردم شریف و غیور ایران اسلامی در مواقع بحران و آثار و تبعات ناشی از حوادث صورت گرفته است.

علاوه بر مطالب مندرج در لایحه، ذکر این نکته ضروریست که تا به امروز در سرتاسر کشور به صورت امری عرفی و کاملا ًمشخص شده، استفاده و بهره برداری از رودخانه ها و مسیل ها در شهرها به صورت عامه در بطن خدمات شهرداری ها قرار گرفته و موضوع جدیدی نبوده و وظیفه مضاعفی را به ایشان تحمیل ننموده، بلکه در واقع عمل به قاعده احسان را به صورت مشروع و کامل تعیین نموده است و با همکاری وزارت نیرو و پشتیبانی سازمان برنامه و بودجه و سازمان مدیریت بحران در راستای خدمت رسانی بیشتر به مردم صورت پذیرفته است.

با عنایت به [بندهای مورد اعتراض از جدول مصوب جلسه 24/9/1400 شورای عالی مدیریت بحران کشور] کلیه امور فرابخشی بوده و در کنار شهرداری ها وزارت نیرو به عنوان دستگاه همکار و پشتیبان مطالب سازمان برنامه و بودجه کشور و مدیریت بحران نقش بسزایی را در کمک رسانی به شهرداری ها ایجاد می نمایند.

مستند به بند (پ) ماده 14 قانون مدیریت بحران، وزارت نیرو موظف به تهیه ساز و کارهای لازم جهت کنترل آب های سطحی (سیلاب) در سطح ملی و استانی با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) می‌باشد، مطمئناً شهرداری ها با استناد به قوانین گذشته دارای وظایف در این حوزه بوده اند که در قانون مدیریت بحران تحقق این تکلیف از طریق وزارت نیرو و با همکاری سایر وزارت خانه ها تعیین گردیده است.

ماده 55 قانون شهرداری ها بندهای 2 و 14 دلالت بر وظیفه مندی شهرداری ها در حوزه تنظیف، پاکسازی مسیل و اقدامات پیشگیری از سیل و خسارت های ناشی از حوادث دارد.

مستند به بند (ث) و (ج) ماده 13 قانون مدیریت بحران کلیه دستگاه های موضوع ماده 2 قانون موظف به تهیه ساز و کارهای کاهش خطر و آمادگی و پاسخ بوده و از آنجایی که مدیریت شهری (شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر) متولی ارتقا ایمنی شهروندان در سطوح شهری می‌باشند لازم است در قالب مواد فوق نحوه تحقق ماده 55 قانون شهرداری ها (بندهای 2 و 14) را ارائه نمایند که تاکنون این مهم از سوی شهرداری خرم آباد تحقق نیافته است.

علاوه بر موارد فوق که گویای مسئولیت انجام لایروبی به عهده شهرداری ها می‌باشد و اینکه اختلاف مورد نظر فی مابین شهرداری ها و وزارت نیرو از دیرباز بوده و تا حال نیز لایروبی و ساماندهی این مقاطع از رودخانه ها توسط شهرداری ها انجام گردیده (قانون عرف) و مبنای لحاظ مسئولیت اقدام لایروبی در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح توسط شهرداری ها بوده است، قانون گذار اختیاراتی را به ستادهای ملی، استانی و شهرستانی داده که سازمان به دلیل اهمیت فراوان حفظ جان شهروندان و اینکه انجام عملیات لایروبی در مقاطع بحرانی جزء فعالیت های اضطراری می‌باشد، این مهم را مورد توجه قرار داده است.

در نتیجه انجام لایروبی یک فعالیت اضطراری است. ستادهای ملی، استانی و شهرستانی می‌توانند متناسب با امکانات و تجهیزات، مسئولیت آن را به دستگاه دارای ظرفیت محول نمایند. لذا در محدوده های شهری دستگاه اجرایی که دارای لجستیک حداقل و بودجه مستقل باشد، شهرداری ها بوده که می‌توانند در جهت انجام عملیات اضطراری اقدام به موقع نمایند و این مهم که ارتباط مستقیم به حفظ جان شهروندان دارد از سوی ادارات آب منطقه ای شهرستان ها که فاقد لجستیک (به دلیل سیاست های نظام طی چند دهه اخیر مبنی بر فروش لجستیک و برون سپاری وظایف) و متکی به منابع دولتی هستند و پیش بینی ردیف اعتباری مورد نیاز در قالب بودجه سنواتی که ناپایدار می‌باشد قابل تحقق نمی‌باشد. ضمن اینکه بند 14 ماده 55 نیز به صراحت اقدامات پیشگیری از سیل و خسارت ناشی از حوادث را به عهده شهرداری ها گذاشته است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 27/4/1402 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس بند (و) تبصره 8 قانون بودجه سال 1399 کل کشور مقرر شده است: «به منظور تامین بخشی از کسری منابع مورد نیاز طرح های ساماندهی و لایروبی رودخانه‌های در معرض یا مستعد وقوع سیلاب، به شرکت های آب منطقه‌ای استان ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده می‌شود بهره‌برداری از مصالح مازاد رودخانه‌ای را در قالب قرارداد مشارکت عمومی - خصوصی، به پیمانکاران واگذار و منابع حاصله را به ردیف 210301 واریز کنند و از محل منابع مزبور نسبت به اجرای اقدامات پیشگیرانه مرتبط با طرح های مذکور و بازسازی و رفع خسارات ناشی از سیلاب اقدام کنند. دستورالعمل اجرایی این بند ظرف مدت سه ماه از تاریخ ابلاغ این قانون توسط وزارت نیرو تهیه و ابلاغ می‌گردد.» ثانیاً برمبنای جزء 1 بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقرر شده است: «1- به منظور پیشگیری و بازسازی خسارت ناشی از سیل و ساماندهی و لایروبی رودخانه‌ها و آب بندان ها و استخرها و لایروبی تالاب ها و سدها به شرکت های آب منطقه‌ای استان ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده می‌شود بهره‌برداری از مصالح مازاد رودخانه‌ای و خاک مازاد آب بندان ها را از طریق مزایده به پیمانکاران و بهره‌برداران شن و ماسه (با به کارگیری پیمانکاران دارای صلاحیت) به شرط واریز حقوق دولتی و رعایت ملاحظات محیط زیستی و حقوق ذینفعان و بهره‌برداران بخش کشاورزی واگذار نماید...» و بر همین اساس، شرکت های آب منطقه‌ای استان ها و سازمان آب و برق خوزستان متولی اصلی لایروبی رودخانه‌ها و آب بندان ها و استخرها و تالاب ها و سدها هستند. ثالثاً براساس قسمت آخر بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 پرداخت هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداری به دستگاه های اجرایی ممنوع اعلام شده است. رابعاً براساس رای شماره 18827 مورخ 14/4/1399 هیات حل اختلاف دستگاه های اجرایی استان لرستان نیز عملیات لایروبی، احداث دیواره حفاظتی و آزادسازی حریم رودخانه‌ها در داخل شهر از وظایف ذاتی وزارت نیرو و به تبع شرکتهای آب منطقه‌ای استان ها اعلام شده است. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه در بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 جدول معترض‌عنه، سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و همچنین شهرداری ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی مسیل ها و رودخانه‌ها تعیین شده‌اند، لذا بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 24/9/1400 شورای عالی مدیریت بحران مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری"style="color:#000000;font-weight:600;text-decoration: underline;">آراء شماره ۴۷۶۷ مورخ ۲۷/۴/۱۴۰۲ و
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"استانداران محترم و رؤسای ستاد پیشگیری، هماهنگی و فرماندهی عملیات پاسخ به بحران

از آنجا که وقوع سیلاب به عنوان یکی از مخاطرات طبیعی، خسارت مالی و جانی بی شماری بوجود آورده، بطوری که در سال های اخیر حتی در بارش های کوتاه مدت و کم حجم نیز موجب حادثه و آسیب شده است در راستا اهتمام دستگاه های مختلف در انجام وظایف و تکالیف تعیین شده و قانونی در کاهش محسوس میزان خسارات نقش به سزایی خواهد داشت به همین منظور در برنامه های ملی آمادگی و پاسخ و کاهش خطر حوادث و سوانح، مصوب شورای عالی مدیریت بحران کشور (ابلاغیه شماره ۱۷۶۲۳۸ مورخ ۲۱/۱۰/۱۴۰۰ ) اهداف، اقدامات اولویت دار و نقش و وظیفه مندی دستگاه های مسئول و همکار و پشتیبان به روشی تبیین و تعیین شده است به نحوی که در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، شهرداری ها موظف به مطالعه و اجرای طرح های لایروبی رودخانه ها و مسیل های دارای اولویت در داخل شهرها گردیده است و این امر بر اجرای بند ۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری ها موضوع « تنظیف، نگاهداری، تسطیح معابر، انهار عمومی، مجاری آب ها و ... » همچنین بند ۱۴ ماده مذکور (اصلاحی ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ ) « اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و .....» تأکید دارد.

بنابراین با عنایت به مراتب مذکور و با توجه به میزان و شدت بارندگی های پیش رو و شروع فصل زمستان، احتمال جاری شدن سیلاب در رودخانه و مسیل های عبوری در شهرها، خواهشمند است دستور فرمایید شهرداران و دهیاران محترم آن استان نسبت به لایروبی و پاکسازی رودخانه ها و مسیل های داخل شهر و روستا و نیز انجام سایر امور از قبیل کنترل و مرمت دیوارهای حفاظتی، اصلاح مسیر و مقطع رودخانه ها ....... در جهت مهار، کنترل و کاهش خطرات ناشی از جریان سیلاب و به حداقل رساندن پیامدهای ناشی از آن اقدام لازم معمول و نتیجه اقدامات به عمل آمده را به سازمان منعکس نمایند. ـ رییس سازمان مدیریت بحران کشور"

علی رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به سازمان مدیریت بحران کشور، تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیأت عمومی، پاسخی از طرف آن سازمان واصل نشده است.

در رابطه با خواسته شاکی مبنی بر تقاضای ابطال بندهای شماره ۰۱۲۳۴۰۱۶ و ۰۱۲۳۴۰۱۹ از جدول مصوب جلسه مورخ ۲۴/۹/۱۴۰۰ شورای عالی مدیریت بحران، نظر به اینکه سابقاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موضوع فوق رسیدگی و به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۴۷۶۷ مورخ ۲۷/۴/۱۴۰۲ بندهای مذکور را مغایر قانون و قابل ابطال تشخیص داده است، معاون قضایی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۳۰۷۷۳ مورخ ۳/۲/۱۴۰۳ قرار رد شکایت به جهت رسیدگی قبلی و انتفاء موضوع صادر کرده است.

رسیدگی به تقاضای ابطال بخشنامه شماره ۱۸۴۴۲۵ مورخ ۱۴۰۱/۹/۹ رییس سازمان مدیریت بحران در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۱۴۰۳/۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری براساس رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۴۷۶۷ مورخ ۲۷/۴/۱۴۰۲ و با استناد به حکم مقرر در بند (و) تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور و جزء ۱ بند (ز) تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و بند (ز) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹ حکم به ابطال بندهای شماره ۰۱۲۳۴۰۱۵ و ۰۱۲۳۴۰۱۶ و ۰۱۲۳۴۰۱۹ از جدول مصوب جلسه مورخ ۲۴/۹/۱۴۰۰ شورای عالی مدیریت بحران که براساس آنها سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و همچنین شهرداری ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی مسیل ها و رودخانه ها تعیین شده بود، صادر کرده است. بنا به مراتب فوق و با اخذ وحدت ملاک از مفاد رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۰۶۴۷۶۷ مورخ ۲۷/۴/۱۴۰۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و با عنایت به اینکه براساس سطر هفتم از پاراگراف اول بخشنامه معترض عنه مقرر گردیده است شهرداریها موظّف به مطالعه و اجرای طرح های لایروبی رودخانه ها و مسیل های دارای اولویت در داخل شهرها هستند و براساس سطر دوم پاراگراف دوم آن نیز بیان گردیده است که استاندار هر استان به شهرداران و دهیاران آن استان دستور دهد که نسبت به لایروبی و پاکسازی رودخانه ها و مسیل های داخل شهر و روستا و نیز انجام سایر امور از قبیل کنترل و مرمت دیوارهای حفاظتی، اصلاح مسیر و مقطع رودخانه ها و... در جهت مهار، کنترل و کاهش خطرات ناشی از جریان سیلاب و به حداقل رساندن پیامدهای ناشی از آن اقدام لازم را معمول دارند و بدین ترتیب براساس این بخشنامه، شهرداری و دهیاری به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی مسیل ها و رودخانه ها معرفی شده اند، لذا بخشنامه شماره ۱۸۴۴۲۵ مورخ ۱۴۰۱/۹/۹ رئیس سازمان مدیریت بحران کشور مغایر با مفاد رأی مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیار مرجع صادرکننده آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲ ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری"style="color:#000000;font-weight:600;text-decoration: underline;">۲۵۰۰۸۷ مورخ ۴/۲/۱۴۰۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، چنین مستفاد است که وظیفه تنظیف انهار عمومی و رودخانه‌های داخلی شهر بر عهده شهرداری و وظیفه دیوارچینی و لایروبی آن بر عهده وزارت نیرو است و چنانچه وزارت نیرو از رفع خطر از این رودخانه‌ها و انهار عمومی که مستلزم دیوارچینی و لایروبی آنها باشد خودداری کند، شهرداری پس از اخطار لازم و رعایت تشریفات مربوطه و در صورت امتناع وزارت نیرو، با احداث دیوار و لایروبی رودخانه و انهار عمومی رفع خطر کرده و هزینه آن را از دستگاه ذی‌ربط در وزارت نیرو وصول می‌کند.

محتوای مندرج در این قسمت توسط هوش مصنوعی تولید شده است.

چکیده نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۳/۱۰۳۹

* وظایف شهرداری (بر اساس قانون شهرداری):
تنظیف، نگهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آبها و فاضلاب.
اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل.
وظیفه شهرداری (بر اساس قانون توزیع عادلانه آب):
رفع خطر از انهار و جوی‌ها به طریق مقتضی و اخذ هزینه‌های آن از مالکین ممتنع.

* اقدام شهرداری در صورت امتناع وزارت نیرو:
در صورتی که وزارت نیرو از دیوارچینی و لایروبی رودخانه‌ها که برای رفع خطر ضروری است، خودداری کند، شهرداری پس از اخطار و رعایت تشریفات قانونی، می‌تواند این اقدامات را انجام داده و هزینه‌های آن را از وزارت نیرو وصول کند.